在保持较高经济增速的条件下，能耗和污染水平主要取决于产业结构和技术水平这两个因素。据测算，我国20%节能降耗的目标，其中30－40%可以通过技术和管理手段来实现，60－70%需要通过结构性的调整来实现。
结构调整是节能减排的主要手段，然而，我国正处在工业化和城市化加速发展的阶段，目前的产业结构中重化工比重提高有一定的刚性，第三产业占GDP的比重从2003年的41.4%下降到2006年的39.5%，连续三年下降。又由于近两年我国产业内部能源消耗水平、污染排放水平大幅上升。因此，未来5－10年，我国节能减排工作的一个重点应该放在技术方面。采用一种基于市场的节能技术推广机制――合同能源管理，成为当务之急。
一、合同能源管理的起源及国外发展情况
节能服务公司的兴起，源于上世纪70年代的世界能源危机。当时能源成本成倍增长，企业利润空间被大大压缩，迫使企业寻求节能。节能的需求出现后，大批节能技术开发商和节能设备开发商迅速出现，并向用能企业展开了猛烈的推销攻势。面对纷杂的广告和上门推销，用能企业对本企业的节能潜力心中没数，对众多节能技术的真实性和适用性也无从把握。此外，由于企业的流动资金全部用于行业发展，突然遭遇能源危机，节能改造资金无法落实。这时，专业化的节能服务公司出现了。
节能服务公司以合同能源管理机制为客户实施节能项目。为客户提供节能潜力分析、节能项目可行性分析、项目设计、项目融资、设备选购、施工、节能量检测、人员培训等项目的全过程的服务。向客户保证实现合同中所承诺的节能量和节能效益。在合同期内，节能服务公司的收益与节能量直接挂钩；项目的收益主要（50%以上）来自于节能效益；合同结束后客户得到全部设备和节能效益。
这是一种双赢的机制，客户获得了节能效益，节能服务公司也得到盈利和发展。目前在发达国家，节能服务公司已发展为众所周知的节能服务产业。
二、在我国引进、推广合同能源管理意义重大
在我国引进和推广合同能源管理这一节能新机制具有十分重要的意义。通过专业化的节能服务公司以合同能源管理方式为客户实施节能项目，可以克服目前众多企业在实施节能项目时所遇到的障碍，诸如项目融资困难（节能项目资金短缺），节能新技术的信息障碍，项目技术风险、经济风险和管理风险等。节能服务公司帮助企业克服这些障碍，可以加速实施目前广泛存在于企业中具有良好节能效益和经济效益的项目；更重要的是，基于市场运作的节能服务公司受利益最大化驱使，会千方百计寻找客户实施节能项目，努力开发节能新技术和节能投资市场，从而使自身不断发展壮大，为我国形成一个基于市场的节能服务产业大军。在我国推广合同能源管理将有力地推动我国节能／环保事业，加快建立节约型社会，确保实现中央提出的“2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能耗比‘十五’期末降低20%左右”的目标。
三、合同能源管理，为何在我国没能得到大发展
合同能源管理在上世纪90年代中期，经由发展改革委／世行／GEF中国节能促进项目引入中国。经过10多年的发展，我国在北京源深节能技术有限责任公司、辽宁省节能技术发展有限责任公司和山东省节能工程有限公司三家示范节能服务公司的带动下，已经出现了一支节能服务队伍。目前，节能服务公司行业组织――中国节能协会节能服务产业委员会（简称为EMCA）已有会员212个；2004和2005年的两年间，节能服务企业以合同能源管理机制实施的节能项目，投资总额超过16.7亿元，2006年投资总额近20亿元。
但是，和中国庞大的节能市场、政府提出的节能减排目标相比，我国节能服务公司的规模实在太小，其作用也十分有限。对于个中原因，发展改革委／世行／GEF中国节能促进项目办公室执行主任、在节能领域工作了几十年的老专家王树茂在接受记者专访时表示，西方的节能服务公司来到中国，其管理模式发生了重大变化：国外的节能服务公司是综合能源服务公司，自身不生产、经销产品，而中国绝大多数的节能服务公司都是节能设备供应商。为何发生这种畸变？主要是节能服务公司在中国遭遇两大难题。
1、节能服务公司遇到适用税率错位
节能服务公司的优势在于为客户提供综合性的节能服务，所以在发达国家，节能服务公司被列入服务业，按服务业的税种纳税。而在我国，由于节能服务公司为客户提供的优质服务，也包括面向全社会为企业优选采购节能设备，税务部门总把节能服务公司看作是一般的节能设备销售商，误认为节能服务公司从转卖节能设备中谋利，因此把节能服务公司与客户的节能服务合同看成是设备购销合同。这样，就把节能服务公司的服务费视同一般节能设备销售商的设备加价，纳入增值税的范畴，即把本应该是服务税的部分变成了增值税。目前，我国服务费的适用税率为6%，而增值税税率高达17%。
而且，由于节能服务公司的收益来自节能效益分享，并不能一次性收回投入，而是要在项目投运后产生效益的若干年内分次回收，因此还存在提前纳税的问题。由于税务部门把节能服务公司的服务看作是简单的设备销售，因此把节能效益分享看成了设备销售的分期付款。我国的税收制度采用的是权责发生制，在节能服务公司把节能设备安装到客户后就被认定为设备销售已经实现，这样，在节能服务公司为客户实施节能项目后还只刚开始分享节能效益（刚开始回收投资）时，就被认定应立即按合同全额上缴企业所得税。
本来节能服务公司为客户出资做项目已承担了风险，还要将其在节能项目中赚取的服务费按照远高于服务业税率（6%）的增值税率（17%）去交纳增值税，并且要为尚未得到的收入提前支付所得税，可以说是雪上加霜。
2、节能服务公司融资难
采用合同能源管理方式运作的节能改造项目，都需要节能服务公司垫付资金，而如果项目很多，垫付的资金量就会很大，节能服务公司就会承受不了，需要进行融资。
但是，目前我国的节能服务公司很难通过银行等金融机构为合同能源管理项目融资，其原因主要是：我国的节能服务公司多数属于中小企业，刚刚成立的节能服务公司在金融系统尚未建立起信誉；不像一般的建设项目，节能项目都附属在主流程中，没有独立性，不能形成抵押物；银行等金融机构的信贷评估部门尚不熟悉节能服务公司的业务；由于节能服务公司的业务特点，其大量的投资所形成的资产（设备和合同应收款）存在于其他企业（待分享效益后才能实现），银行等金融机构往往不承认这种资产的实在性，也不认可这种资产作为信誉抵押。
国外的银行则专门为节能项目设计了融资模式。其实，节能项目一般一两年就能收回投资，属于高回报率的项目，精明的银行家在看到节能项目高风险的同时也看到了它的高回报性。他们把节能服务公司的应收帐款作为抵押物，对其收取几乎高于一般建设项目1倍的利率来平衡其给节能项目放款所承担的高风险。而因为节能项目资金回收很快，回报率高，也能承受银行的高利率。
而在我国，全国利率统一，银行等金融机构没有利率浮动的自主权。在回报率一样的情况下，它们当然选择熟悉、可以用实物进行抵押的一般建设项目进行放贷，而不愿为节能项目担当风险。
由于存在上述问题，国外盛行的以提供综合性节能服务为优势的节能服务公司，在中国生存困难，发展缓慢。在目前国内200多家节能服务公司中，绝大多数都是设备供应商。因为对于设备供应商来说，反正他们也要把设备卖出去，采用合同能源管理模式，只是让他们货款的回收慢一些，就像以分期付款模式销售产品那样。但设备供应商充当节能服务公司具有很大的缺陷：它们无法给用户提供综合性的节能服务。
首先，节能设备供应商仅专于某个或者某些节能技术，无法为客户提供全面的节能潜力分析；其次，在为企业采购节能设备时理所当然的选用自己生产的产品，而非面向全社会优选，这样其产品在用能企业是否适用，节能的效率是否最优就大打折扣；再次，节能是一项系统工程，往往需要许多技术和设备配合使用，而再大的设备供应商也不可能生产全企业需要的设备，而不同的设备供应商分头给一个企业提供节能服务，就会存在综合性差的问题。
四、建立节能服务产业大军，政府需做三件事
破解上述两大难题，使得真正意义上的节能服务公司在中国能够生存、壮大，政府须在三个方面有所作为：
一是改革我国的税收制度，这样节能服务公司就不用为其向用能企业收取的服务费交纳增值税，而可以像国外的节能服务公司那样交纳税率水平低很多的服务费税种。据悉，目前国内也有节能服务公司的节能服务费不交增值税，只按照服务费税种交税，但他们反映说这是他们在当地税务部门“做了大量工作”的结果，以不合法的方式获得原本合理的权利，助长了部分税务官员的腐败。
当然，税制改革涉及到方方面面，不可能一蹴而就。在现有的税收制度下，国家也可以为节能服务公司单独设计一套税收办法，就像对高新技术企业那样。可先在一定的区域内进行示范，再逐步推广。在示范之前，一定要设立由各省市政府建立的节能服务认定机构，对企业是否为节能服务公司进行严格的认证（认证的重要标准为：是否在合同中规定以节能效益分享来支付公司的服务费用），以防止某些企业混水摸鱼，借口节能服务偷税漏税；也可以防止税务部门钱权交易等不正之风的盛行。
政府应做的第二件事：设立专业化的节能项目担保基金和相应的运作机构，建立、完善以担保基金启动银行贷款的节能融资中介机制。
节能融资中介机制包括两方面内容：一是建立节能融资中介系统，向工业企业和金融企业提供包括节能技术和节能项目经济分析在内的咨询服务，并对节能服务公司进行能力建设和培训；二是设计节能融资操作方法和金融工具。我国现行的银行信贷体系缺乏有效的节能融资评估手段和方法，节能项目小所导致的贷前评估和贷后管理成本高，以及“风险第一”的操作方式是节能项目融资的主要障碍之一。因此，我国急需引进国外先进的融资风险管理模式，借鉴国外银行对节能服务公司节能项目的评估经验和方法，设计出适合我国银行系统的节能融资风险控制、管理工具。由于担保机制具有放大效应，能够启动10倍于担保基金的银行贷款，因此建立节能融资中介机制是促进大规模节能投资的重要手段。
政府促进节能服务产业化的第三个有效方法是建立类似于节能医院的节能服务平台。正如一个人不舒服要去医院让医生为其诊断，并开出药方，吃药治病，一个企业在能源利用方面存在哪些问题，其节能潜力有多大，潜力表现在哪里，应如何改进等，这些都需要经验丰富的节能专家去判断、分析。目前，国内企业节能的积极性很高，节能的需求旺盛，但面对还不规范的节能市场，面对纷杂混乱的节能信息，企业无从下手。这就需要构建节能服务平台体系，不仅提供优秀的节能技术和节能设备信息，更重要的是组织一批节能专家为企业进行全面的节能诊断。
记者在调研时发现，政府与其向节能项目发放补贴，不如将资金作为担保基金，建立起节能融资中介机制，以此来扶植节能服务的提供方。节能项目利润率并不低，不需要进行补偿，节能服务公司真正需要的是融资支持。目前由《中国节能促进项目》的国际资金支持的《节能服务公司贷款担保计划》正在为节能服务公司的节能项目提供融资担保，但这种支持还远远不够。政府也应从支持节能的基金中划出一部分经费用于节能服务公司贷款担保，以鼓励银行等金融机构为节能服务公司的项目融资。
对于节能服务的需求方用能企业而言，节能项目实施后能够给其节约大量的能源成本，远高于政府给予的补贴。企业真正需要的是权威的节能信息和准确的节能指导，政府用补贴资金建立节能服务平台体系，对它们的意义更大。在节能领域，政府应摒弃补贴这种传统的扶植产业的方法，积极为企业营造、构建良好的市场化的环境和机制。
五、推广合同能源管理模式，政府应作垂范
前不久，温家宝总理表示，今年全国要推广高效节能灯5000万支，中央国家机关将率先更换节能灯。为此专家们算了一笔帐：T5节能灯的节能效率在30－50%，每支灯（包括灯、灯座和控制装置）的价格为80元，更换5000万支节能灯需要耗资40亿元，国家财政怎能一下子拿出这么多资金？如果政府采用合同能源管理模式来完成办公大楼灯具的更换，就能解决资金问题，换灯的费用从节能的收益中分步支付；并且，政府率先采购节能服务公司的服务，也能起到垂范作用，能够有力推动合同能源管理模式在我国的发展。
1992年，美国两院议会通过议案要求政府机构与节能服务公司合作，以合同能源管理模式实施政府楼宇的节能改造，从而达到既不需要增加政府预算，又取得政府机构带头节能的效果。在这个法案中，允许政府机构在不增加能源费用的前提下，把合同能源管理项目所节约的能源费用与节能服务公司分享。同年，加拿大政府也通过实施“联邦政府建筑物节能促进计划”（简称FBI），以合同能源管理模式推动政府机构的节能。
然而，在我国现行的政府机构财务管理制度下，节能服务公司难以为政府机构实施节能项目，因为节能服务公司不能与政府机构分享节能效益，除非中央财政或地方财政作出适当的决定，允许政府机构采购节能服务公司的服务，并且，在不增加能源费用的前提下与节能服务公司分享节能效益；或允许节能改造费用视同能源费用列入政府机构的预算和采购。
